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[人民論壇]祁凡驊:驅動創新的柔性治理工具 ——以國務院七次大督查中的最佳實踐為研究樣本
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創新貫穿于治理的方方面面,包括理論創新、實踐創新、制度創新、文化創新以及其他各方面創新。政府治理創新既是社會創新的促進者,同時也是社會創新的引領者。

國務院大督查的創新實踐:柔性治理工具

地方各級政府的執行力是各項宏觀政策轉化為實際效能的關鍵。而治理實踐中的執行常常面臨困境,比如一些干部任職時間短,更偏重短期績效;國有企業管理人員存在委托代理人困境,等等。如何化解這些執行困境?巡視、督查、責任審計均為中央決策的執行保障機制。國務院大督查同中央巡視、責任審計一道被稱為監督的三大利器,在保障中央政策貫徹落實、干部清正廉潔、責任擔當等方面成效卓著、不可替代。

從傳統的治理邏輯來看,這些監督機制通過壓力傳導、紀律糾偏促進和保障政策的落地生效。這屬于剛性治理范疇。從理論視角看,剛性治理工具有五個特征:法律約束、審批與授權、內容細化明確、固定不變以及權威推動。相較于剛性治理,柔性治理的特征包括:無限制、無須審批授權、內容模糊、彈性以及協商推動。剛性治理工具是傳統的治理選擇;柔性治理工具則是現代治理的偏好。

從2014年6月開始的國務院大督查,無論從形式還是內容上都逐漸增加了柔性治理工具,實質上,是政府治理不斷邁向現代化的過程。2015年開始,國務院對大督查中發現的地方典型經驗做法予以通報表揚,公共管理稱之為“最佳實踐”,釋放政策信號,激發創新動力,助推政策擴散,逐步形成了一套促進治理創新的中國方案。分析歷年大督查公布的最佳實踐,可以發現其呈現出圍繞治理核心議題探索創新、層級分布中層凸起、空間分布西多東少等特點。

圍繞治理核心議題的探索創新。督查的本意是督促檢查,其主要任務是推動黨和政府重大決策部署的貫徹落實;抓好法律法規、規范性文件貫徹落實情況的督促檢查;抓好政府會議決定事項貫徹落實情況的督促檢查;抓好政府領導同志批示和交辦事項貫徹落實情況的督促檢查。公布最佳實踐是督查工作的治理工具。因此,歷年大督查所推出的最佳實踐均是圍繞當年的核心治理議題所展開的:

2015年國務院大督查首次推出典型經驗,地方典型范例有20個,主要圍繞穩增長、促改革、調結構和惠民生四個主題。從最佳實踐在不同領域的分布情況看,供給側結構性改革領域的最佳實踐數量占比最大,同時,擴大內需促開放同深化“放管服”改革領域的數量也較多。

2016年國務院大督查的中心治理議題為:促進經濟平穩增長;推進供給側結構性改革;抓好“三去一降一補”重點任務;推動大眾創業萬眾創新;培育發展新動能;破解民生難題等。與之相適應,國務院推出的地方典型經驗即最佳實踐有32個。其中,擴內需促開放領域的占比30%左右;深化“放管服”改革和創新驅動發展領域占比20%左右。

2017年大督查關注的核心治理議題包括:著力推進“三去一降一補”;深入實施創新驅動發展戰略;深化“放管服”改革,促進創業創新,更好激發市場活力;增強企業競爭力;調動社會創造力,培育新動能;改造提升傳統動能,防范化解風險和努力改善民生等。與之相匹配,國務院大督查推出的典型經驗有22個。其中,深化“放管服”改革領域的最佳實踐數上升到了第一位;創新驅動領域的最佳實踐數量僅次于“放管服”改革領域;供給側結構性改革、保障和改善民生領域也占了一部分。

2018年大督查的核心治理議題包括六個方面:一是精準扶貧、鄉村振興;二是推進創新驅動發展,推動新舊動能轉換;三是深化“放管服”改革,轉變政府職能;四是持續擴大內需;五是推進高水平開放,推進“一帶一路”建設;六是保障和改善民生,促進就業,強化民生兜底保障等。最佳實踐的選取力度大幅度超越前幾次,數量達到130個,事實上也是截至目前最多的一個年份。其中,創新驅動發展、深化“放管服”改革、保障和改善民生三個領域占比均為20%左右。

2019年大督查設立的核心治理議題包括:減稅降費;穩定和擴大就業;深化“放管服”改革,優化營商環境;推動創新驅動發展;合理擴大有效投資;政府信息化平臺建設等。國務院選取了32個最佳實踐,其中深化“放管服”改革領域占據了絕對優勢,達到總數量的一半左右;其次是擴大內需促開放,占據20%左右;再者是創新驅動發展和保障民生領域。

2020年國務院大督查的重點包括:穩就業保民生,扎實做好“六穩”工作、全面落實“六?!比蝿?;保市場主體,穩住經濟基本盤,落實落細減稅降費,讓企業輕裝簡行;持續深化“放管服”改革,努力釋放更多紅利,增強發展動力。同重點任務相呼應的典型經驗有43個,其中,深化“放管服”改革占比依然最大,保障和改善民生、擴大內需促開放領域的案例數占比也不低。此外,2個疫情防控最佳實踐被列入典型案例。

2021年國務院大督查派出16個督查組,奔赴各地開展實地督查,察實情、出實招,積極推動各項惠企紓困政策落地見效;擴內需保就業保民生,繼續做好“六穩”工作,落實“六?!比蝿?;簡政放權,激發市場主體發展活力,不斷優化營商環境;推進創新驅動發展、培育壯大新動能。圍繞第八次大督查的重點工作,選取了48個最佳實踐案例,深化“放管服”改革繼續占據第一位,案例數為15個,占比31%,同比略有下降。創新驅動領域的案例數上升到了第二位,9個案例,占比19%。再者是保障和改善民生,案例數7個,占比15%。(見圖1)

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層級分布呈現中層凸起特征。國務院第二次大督查到第八次大督查總共選取了382個最佳實踐。我們依據最佳實踐主體的行政層級進行了區分,分為三個層級:中央、省級、地市級及以下。統計發現,中央層級的最佳實踐共有54個,且僅僅第二次、第三次大督查設有中央層級的最佳實踐,后面六次都沒有設置。這說明,后六次更注重地方的實踐創新挖掘。省級最佳實踐總數為270個,基層的總數為58個。省級政府創新實踐案例數量是中央層級的5倍,是基層的4.65倍,省級政府凸起明顯。(見圖2)

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空間分布呈現西多東少特征??臻g分布是政策擴散的重要維度。改革開放以來,大多數變革試驗,特別是經濟領域的改革,均是在東部地區試行,獲得成功經驗之后,再推廣擴散到西部地區。所以,在人們的認知中形成了一種思維定式,即西部省份學習東部省份的治理經驗和做法。但是,2015年以來,國務院大督查所推出的典型經驗卻與人們的思維定式正好相反,從2015年到2021年,每年西部省份最佳實踐的數量均超越了東部省份。2015年,西部省份的最佳實踐有15例,東部省份僅僅5例,西部是東部的三倍。2020年,東西部僅僅相差1個,基本持平。但是2021年二者的差距又重新拉開,西部省份有33例,而東部只有15例。這說明,在新時代的治理變革中,西部地區領跑東部地區。

此外,從時間維度看,2018年,第五次國務院大督查通報表揚的典型經驗數量為130例,在7個年份中位居榜首。典型經驗最少的年份是2015年,有20例最佳實踐。2015年是第一次通報表揚典型經驗,屬于嘗試階段。其余年份的典型經驗數量在21—50之間波動。

國務院大督查最佳實踐的治理創新邏輯

國務院大督查的主要功能是抓落實,督促年度核心任務的完成,督促中央政策的落實。而作為最佳實踐的典型經驗卻超越了執行落實,能夠助推政策的創新與擴散。最佳實踐作為行之有效的中國特色治理工具,其背后的治理邏輯有以下幾點:

第一,釋放政策信號的柔性工具。中央政府政策信號的釋放有兩種方式:一是用法規、文件明確要求各級政府應該做什么,具體內容詳細,標準明確。例如,中華人民共和國國務院令就是強力政策信號。二是通過設立典范、標桿釋放柔性政策信號。國務院大督查所設立的典型經驗就屬于柔性政策信號。通過七次大督查典型經驗的主題變化,我們可以辨別出哪些領域的關注力度是逐漸弱化的;哪些領域的關注力度是均衡持續的;哪些領域的關注力度是不斷強化的。

首先,供給側結構性改革領域的典型經驗數量呈減少趨勢,第六次、第七次大督查的典型經驗數量為零。

其次,擴大內需促開放領域的典型經驗數量相對穩定。這說明,在外部經濟環境復雜多變的背景下,加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是穩定中國經濟的重要策略,擴大內需是中國經濟的基本盤,需要持續發力。

再次,兩個領域的典型經驗數量溫和增加,它們是脫貧攻堅、鄉村振興領域和生態環境保護領域。脫貧攻堅是階段性任務,2018年是高峰,國務院大督查設立了17個最佳實踐案例。2020年,中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務,但脫貧摘帽不是終點,而是新生活、新奮斗的起點。因此該領域典型經驗數量增加,2021年設有4個。實現碳達峰、碳中和,是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。中國政府對國際社會莊嚴承諾:中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和。國務院大督查所設立的生態環境保護領域的典型經驗數量溫和增加。這也說明,環境問題是一個長期戰略,不可能畢其功于一役。

最后,有三個領域的最佳實踐數量大幅度增加,政策信號清晰明顯。深化“放管服”改革領域的典型經驗數量增加曲線陡峭,由2015年的5個增加到近三年的平均16.7個。(見圖3)這同政府始終致力于通過“放管服”改革來改善營商環境的努力密切相關。創新驅動發展領域的最佳實踐數量由2015年的1個,發展到近三年的平均5個。創新是經濟發展的第一驅動力??梢灶A見,未來創新驅動發展領域的最佳實踐數量會不斷增加。保障和改善民生領域的最佳實踐數量也呈現大幅增加的趨勢,由2015年的1個發展到近三年的平均7個。增加民眾的獲得感是新時代政府治理的目標之一。保障和改善民生是對民眾滿意度的直接投入,也是以人民為中心執政理念的具體實踐??梢灶A期,地方政府對民生領域的投入也會隨著政策信號的增強而不斷加大。

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第二,激勵治理創新。創新有兩種路徑,一是原來不存在的、從無到有的發明創造,稱之為破壞性技術創新,也稱為顛覆性技術創新;二是在原有基礎上的優化、改進,稱為延續性技術創新。政府治理領域中的創新也是如此,原本沒有的,比如社會主義市場經濟體制,國際上沒有,屬于中國自己的原創,這就屬于顛覆性創新。而政府機構改革是在原有基礎上的改進、優化,這就是延續性技術創新。無論哪種創新,都會有失敗的風險,都會面臨既得利益者的阻礙。所以,創新既需要內部動力,也需要外部動力。中央政府對各級政府創新實踐的認可就是地方治理創新的外部動力。

2015年國務院大督查首次推出治理典型經驗時就明確表示,為鼓勵主動作為,國務院決定對落實有關政策措施成效較明顯的地方予以表揚,并在2016年對這些地方采取多項激勵措施。一是國家在資金上對其重點項目建設給予支持。二是2016年督查收回的中央預算內投資和專項轉移支付沉淀資金,用于獎勵這些地方發展。三是對其企業申請發行企業債減少審批環節。四是統籌實際需求相應給予新增建設用地計劃指標支持。五是實行“免督查”,不納入2016年大督查范圍。針對地方政府治理中的創新,國務院給予了精神和物質雙重激勵。精神上設為最佳實踐,成為全國學習的標桿,實行“免督查”。物質上給予資金支持,包括重點項目資金、建設用地指標、轉移支付等。這些激勵措施就是治理創新的催化劑,直接促使更多地區致力于地方治理的創新嘗試。

第三,助推政策擴散。政策擴散指的是一種政策從空間上發生轉移。當一個地區采用一種新的政策后,其他地區也效仿實施的過程就是政策擴散。有學者認為,地方政府可能通過兩種方式實現創新:一種是內部決定模型,即當地的政治、經濟與社會現狀和特征決定了該地區的政府創新;另一種是通過區域擴散模型,即臨近地區的政策采納情況會影響本地區對某一政策的采納情況。國務院大督查設立典型經驗,實質上是對這些政策創新的助推。

一方面,最佳實踐有力地促進了政策學習。政策學習是政策擴散的第一機制。政策學習的背后是學習者理性主義的考量,即衡量學習的成本與收益。國務院大督查設立的系列典型經驗,為其他地區的學習提供了現成樣本,省去了自我探索成本,省去了尋找學習對象的成本。國務院對典型經驗的資金和榮譽激勵更是讓其他地方看到了創新的收益。所以,典型經驗的設立為其他地區政策學習增加了收益的砝碼。

另一方面,最佳實踐形成了競爭機制。競爭機制是政策擴散的第二機制。保持競爭優勢是地方政府領導者斟酌是否采用一項新政策的重要驅動。一些地方實行的新政策得到了中央政府的肯定,那么,其他地區的領導者就會面臨壓力,擔心在地區之間的競爭中失去優勢,處于下風。假如試點經驗是相鄰地區,那么,地方政府的壓力會更大。因為,地區環境差異不大,別人做到了,自己沒有理由做不到。更何況,“放管服”改革推進得如何,影響著地區營商環境的好與壞,決定著吸引投資能力的強與弱。所以,相鄰地區間的競爭是政策創新擴散的催化劑。

此外,政策擴散還存在道義型擴散,即道德感推動了政策創新。比如,國務院大督查設立了更多的西部典型經驗,東部地區的政府就會產生道德感壓力:經濟實力相對不足的西部都能夠做到,東部地區的經濟實力更強、社會治理基礎更好,怎么能甘落人后?

總之,國務院大督查持續設立的最佳實踐,通過非強制性路徑實現了政策趨同,是現代治理的柔性工具。

(作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院南陽分院院長、國家治理研究中心主任、公共管理學院教授;中國人民大學公共管理學院文曦對本文亦有貢獻)

【注:本文系國家社科基金重大項目“國家治理能力現代化測度理論、方法與進展評價研究”(項目編號:21&ZD146)的研究成果】

原文鏈接:驅動創新的柔性治理工具


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